En busca de un modelo para la integración de América

En busca de un modelo para la integración de América Latina

Héctor Casanueva
Publicado en El Mostrador
22 de Marzo de 2010

Los presidentes del Grupo de Río, del Caribe y Centroamérica, reunidos hace unas semanas
en Cancún, acordaron la creación de un foro político latinoamericano que podría ser la base de
un proyecto común para la integración regional. No obstante, dadas las diferentes lecturas que
los presidentes han dado a este acuerdo, incluido nuestro actual gobierno, debemos esperar y
ver si efectivamente hay coincidencia de objetivos y de instrumentos.
No debemos olvidar que la integración es un proyecto político, con una base económica,
centrado en la cooperación. Si falta uno de estos elementos, no hay real integración. Si
analizamos los dos proyectos integracionistas exitosos existentes en la historia moderna –los
Estados Unidos de América, y la Unión Europea- ambos cuentan con los tres componentes
señalados, de manera copulativa y en plena aplicación. Para que la integración funcione,
además, debe contar con un consenso político básico y articularse en torno al principio de
subsidiaridad, que está en la raíz de la construcción institucional e instrumental del proceso.
Contrastada con los tres componentes señalados, la integración latinoamericana tiene una
cierta base económica constituida por la red de más de cien acuerdos de complementación
suscritos en el marco de la ALADI, del Mercado Común Centroamericano y del Caricom. Le
falta la incorporación de los servicios y la armonización de las políticas públicas económicas, y
desarrollar los sistemas de facilitación del comercio. Tiene, asimismo, una cierta base de
cooperación, mediante acuerdos específicos sectoriales bilaterales, plurilaterales o
subregionales, en el seno del Mercosur, de la Comunidad Andina o del Sistema de Integración
Centroamericana, en materias que van desde la seguridad, la educación, la salud, la seguridad
social, hasta las resoluciones judiciales. Convenios como el Hipólito Unanue, en salud, y el
Andrés Bello, en educación y cultura, son ejemplo de lo señalado. Hay también programas de
cooperación horizontal entre países. Falta, sin embargo, la convergencia y armonización de las
políticas públicas en estos campos.
Lo que todavía no tenemos, es un verdadero proyecto político común que le de sustento a la
integración, de ahí su carácter incompleto. Tal proyecto existió en la fundación de las
repúblicas americanas, no sólo por inspiración de Bolívar, sino de todos los próceres de la
independencia. Fue retomado a mediados del siglo pasado con fuerza y decisión política, pero
sin asidero en una realidad tan disímil y compleja, con la formación de la ALALC
(posteriormente transformada en la ALADI), el Pacto Andino (posteriormente la CAN), que
debieron ser adaptados y flexibilizados, y el MERCOSUR que no logra definirse aún como
proyecto político propiamente tal. La creación del Grupo de Río en su momento representó una
posibilidad de convergencia política para dar sustento a la integración, pero se fue
progresivamente devaluando su densidad, lo que se aceleró con la creación del ALBA, la
Comunidad Sudamericana de Naciones y posteriormente la UNASUR, proyectos limitados por
la geografía, por sus alcances sectoriales y diversidad de visiones.
El escenario de máxima variabilidad y divergencia actual es explicable, si reconocemos la
diversidad latinoamericana histórica como un hecho que, a los efectos de la integración, se ha
ignorado sistemáticamente, tratando de homologar países y subregiones, en lugar de
armonizarlas. Los modelos de integración han saltado por los aires, porque no se ajustan a los
tiempos de la globalización y la competitividad, y complican más que facilitan las estrategias de
desarrollo de sus miembros.
Veamos: la Comunidad Andina y el MERCOSUR se crearon como Uniones Aduaneras, o sea,
como espacios cerrados y protegidos, al estilo del primer modelo –ya superado-de la
Comunidad Económica Europea del Tratado de Roma. En nuestra región, esto se daba justo
cuando en el mundo se globalizaban el comercio y las finanzas, y por lo tanto lo que se
requería era un diseño de unión pero abierto al exterior. Por eso que el arancel externo común
de los esquemas actuales es perforado habitualmente, pues ya pasó el momento de las
integraciones clásicas centradas en las cuestiones arancelarias y proteccionistas. Con la
globalización del comercio y las finanzas los espacios cerrados hoy día son inviables, y eso se
debería reconocer, pues la competitividad hoy depende de otros factores y las barreras al
ingreso de productos atentan en definitiva a la incorporación de insumos, bienes de capital y
tecnología de calidad y bajo precio para las empresas y el mismo equipamiento social.
Por su parte el diseño de aproximaciones comerciales bilaterales del Tratado de Montevideo de
1980, que reemplazó a la ALALC por la ALADI, no ha entrado francamente en los temas de
competitividad sistémica, como infraestructura, energía, logística, cooperación y políticas
comunes, tanto porque los acuerdos de complementación económica se limitan al intercambio
de bienes, como por su falta de convergencia.
Para añadir confusión, surgió en un momento clave el ALCA, un proyecto de libre comercio
hemisférico con dos Estados desarrollados y altamente competitivos, Estados Unidos y
Canadá, con un atractivo mercado, pero que exigía la homogenización de las estructuras
económicas y la apertura irrestricta de las mismas, para lo cual algunos no estaban
preparados, y otros simplemente no estuvieron disponibles.
En este cuadro combinado de modelos bilaterales limitados y sin convergencia (ALADI),
proyectos de libre comercio sin capacidad competitiva (ALCA) y Uniones Aduaneras limitativas
de la apertura individual (MERCOSUR, Comunidad Andina), es comprensible que países como
Chile, Uruguay, Perú o Colombia –cuyas posibilidades reales de desarrollo dependen de su
comercio exterior, más que de su mercado interno- quieran seguir una estrategia de inserción
económica internacional abierta y un modelo de integración que no limite sus acuerdos con las
grandes economías desarrolladas que le aseguran un mercado ampliado. Asimismo, se puede
entender que países con un gran mercado interno, como Brasil, o con fuertes ingresos, como
Venezuela, puedan darse un tiempo todavía para el crecimiento hacia adentro antes de abrirse
completamente. Si a esta diversidad ineludible se añade que las instituciones creadas no
consiguen dar seguridad jurídica para solucionar las controversias, se entienden las graves
tensiones y retardos que vivimos.
¿Cómo encontrar la ecuación que permita que en un esquema común quepamos todos, que
respete y no limite las opciones individuales, en que ninguno se sienta amenazado por las
decisiones de los demás y que mantenga la unidad básica del conjunto, pero que genere
competitividad para insertarse en la economía global?
Nos parece que lo primero es revisar la ortodoxia de la integración, que obliga a mantener
uniones aduaneras inviables, y por lo tanto ver la posibilidad de que sin dejar de integrarse,
cada país tenga la opción de asociarse comercialmente con quien le convenga. Para ello, se
debe centrar la integración -y por lo tanto la institucionalidad y los instrumentos- en las
cuestiones de competitividad sistémica, que no tienen que ver con aranceles ni barreras
comerciales. Y, por cierto, adoptar un “máximo” común denominador político, que le de
sustento y previsibilidad al proceso. Pero es fundamental estudiar a fondo estos temas,
promover que las cancillerías y las instituciones subregionales creen grupos de reflexión en
conjunto con las universidades y centros académicos, para hacer propuestas en busca de un
modelo integracionista propio. Es imprescindible que se establezca una agenda de la
integración y un itinerario, como lo hizo Europa en los peores momentos del “europesimismo”:
la Comisión Europea promovió estudios, como el libro blanco de la no-integración o “Informe
Cecchini”, y debates políticos que dieron lugar finalmente al Acta Única Europea, que fijó las
bases y el itinerario para la reforma de los tratados, el mercado único y la creación de la actual
Unión Económica y Monetaria de Europa.
Ante la crisis de los esquemas existentes, una institución regional abarcadora como la ALADI –
que por lo demás está mandatada desde 2004 por su Consejo de Ministros para estructurar un
“Espacio de Libre Comercio” mediante la armonización de los acuerdos existentes- podría
servir de soporte concreto al Foro creado en Cancún, para re-impulsar la integración y ordenar
el proceso. De otro modo, seguiremos rompiendo y remendando esquemas, superponiendo
otros nuevos y tratando, de todos modos, de ir cada cual por su lado, porque la realidad
siempre es más porfiada.