viernes, febrero 19, 2010

ALALC, conquistas y frustraciones: lecciones de medio siglo

ALALC, conquistas y frustraciones: lecciones de medio siglo
de integración regional.
Por Félix Peña


Como idea estratégica los precedentes de la integración regional se
remontan al siglo XIX. Pero la etapa de concreciones, comienza con la
negociación del Tratado de Montevideo que se firma, hace cincuenta años,
en febrero de 1960, por el que se crea la Asociación Latinoamericana de
Libre Comercio (Alalc). La incorporación de México, no prevista en los
planteamientos originales que tenían un alcance sudamericano, extendió
esta iniciativa de integración comercial al espacio latinoamericano.
Simultáneamente los países centroamericanos retornaban su propio proceso
de integración sub-regional, también con profundas raíces históricas.
Luego, la transformación de la Alalc en la Asociación Latinoamericana de
Integración (Aladi), mediante el Tratado firmado también en Montevideo en
1980, implicó un cambio metodológico sustancial e inició una nueva etapa
en el proceso de integración regional. Resultó de la constatación que una
zona de libre comercio entre un grupo numeroso de países -en aquel
entonces menos conectados y más distantes que ahora-, con fuertes
asimetrías de dimensiones y grados de desarrollo, era inviable.

Tal transformación implicó aceptar que las diferencias existentes,
requerían aproximaciones parciales, con múltiples velocidades y geometrías
variables. Significó entonces el reconocimiento de la realidad de
distintas sub-regiones y sectores, con densidades de interdependencia e
intereses que no necesariamente se extendían al resto de los paises. Se
invirtió así el enfoque original de la Alalc, según el cual los
instrumentos regionales eran la regla, y los sub-regionales y sectoriales
eran la excepción. Por el contrario, se hizo de lo parcial - grupo de países o
sectores determinados- la regla principal, siendo lo regional el marco y,
a la vez, un objetivo final no demasiado definido ni en su contenido, ni
en sus plazos. Por la Cláusula de Habilitación, un resultado de la Rueda
Tokio, tal enfoque se tornó conciliable con las reglas del Gatt.

Se abrió así el camino a profundas transformaciones en la estrategia de
integración regional. Ellas maduraron en los años siguientes. En esta
nueva etapa que se extiende hasta el presente, entre otros hechos
relevantes, se re convierte el original Grupo Andino en la Comunidad
Andina de Naciones (CAN); se inicia el proceso bilateral de integración
entre la Argentina y el Brasil, con fuerte énfasis en determinados
sectores; como por ejemplo, el automotriz; se crea luego el Mercosur; se
incorpora México al área de libre comercio de .iunérica del Norte, y
comienza el proceso de concreción de acuerdos comerciales preferenciales
bilaterales con países del resto del mundo, comenzando con los EEUU y con
la Unión Europea.


En el inicio y en la evolución de esas dos primeras etapas de la
integración regional latinoamericana, tuvieron un impacto significativo
los cambios que simultáneamente se operaban en el contexto global. A
ellos se suman las profundas transformaciones económicas y políticas que
se han producido -también con un alcance diferenciado- en la región y en
cada uno de sus países. América del Sur, en particular, presenta ahora un
cuadro de mayor densidad en las conexiones entre sus sistemas productivos
y, en particular, en el campo de la energía. Y muchos de sus países han
experimentado muy notorias evoluciones en sus desarrollos, tanto en el
plano económico como en el político.


¿Se está iniciando ahora una nueva etapa de la integración regional en
América Latina? Hay elementos para una respuesta afirmativa. Ella estaría
siendo impulsada por varios factores. Un primer factor es el surgimiento
de una pluralidad de opciones en la inserción de cada país latinoamericano
en los mercados del mundo, resultante del número creciente de
protagonistas relevantes en todas las regiones y del acortamiento de todo
tipo de distancias. El segundo, es que se entiende que tales opciones
pueden ser aprovechadas simultáneamente. Y el tercero, es que es factible
desarrollar en la mayoríade las opciones abiertas, estrategias de
ganancias mutuas, en términos de comercio de bienes y de servicios, de
inversiones productivas y de incorporación de progreso técnico.


Pero otro factor que impulsa hacia nuevas modalidades de integración en el
espacio regional latinoamericano, así como en sus múltiples espacios
sub-regionales, es la creciente insatisfacción que se observa en varios de
los países con los resultados obtenidos con los procesos actualmente en
desarrollo.

Tal insatisfacción puede dar lugar al menos a dos escenarios. El primero
es el de una cierta inercia integracionista. Implica continuar haciendo lo
mismo que hasta ahora, es decir, no innovar demasiado. El riesgo es que
el respectivo proceso de integración se torne irrelevante para
determinados países. En tal caso, podría terminar predominando sólo una
apariencia de algo de creciente obsolescencia y con reducida incidencia
relativa en las realidades del comercio y las inversiones. El segundo
escenario es el de una especie de síndrome fundacional. Esto es, echar por
la borda lo hasta ahora acumulado, tanto en términos de estrategia
regional compartida como de relaciones económicas preferenciales y, una
vez más, intentar comenzar de nuevo.


Hay sin embargo un tercer escenario imaginable. Probablemente sea el más
conveniente y es factible. Es el capitalizar experiencias y resultados
acumulados, adaptando estrategias, objetivos y metodologías de integración a las nuevas realidades de cada país, de la región y sus
sub-regiones, y del mundo.


¿Qué enseñan las experiencias acumuladas en estos cincuenta años? Pueden
destacarse algunas lecciones más significativas. La primera se refiere a
la importancia de conciliar conducción política con solvencia técnica.
Ello implica una participación directa del más alto nivel político en el
trazado y seguimiento de la respectiva estrategia y, a la vez, una
adecuada formulación técnica en cuanto a objetivos, instrumentos y
métodos de los acuerdos de integración. Es además, una garantía contra la
generación de una especie de romanticismo integracionista, según la cual
hipotéticas racionalidades supranacionales constituyen la fuerza motora
de un determinado proceso regional.


Difícil es aún visualizar si el escenario de adaptación se producirá o no.
Pero el derrotero de estos cincuenta años, con sus logros y frustraciones,
permite anticipar que la integración regional continuará siendo valorada
por los respectivos países y sus opiniones públicas. Al menos, parece
haber cierto consenso en que los costos de la no integración pueden ser
elevados. Ello inclina el pronóstico a predecir un desarrollo sinuoso,
con avances y retrocesos, heterodoxo trabajo. La segunda se refiere a la
necesidad de adaptar en forma constante objetivos e instrumentos a las
cambiantes realidades, preservando a la vez un cierto grado de
previsibilidad en torno a reglas de juego y disciplinas colectivas que se
puedan cumplir. Y la tercera lección, se refiere a la importancia de que
cada país tenga una estrategia nacional propia con respecto al respectivo
proceso de integración.


El que el camino a lo regional comienza en una correcta definición del
respectivo interés nacional, es una constatación que deriva de la
experiencia concreta de estos años. Los países con una idea más clara de
sus intereses, son los que quizás mejor han aprovechado pero persistente,
hacia un mayor grado de integración en todos los planos -no sólo el
económico- entre los países de la región y en sus distintas sub-regiones.
Es posible imaginar al respecto, una mayor aproximación a lo que ha sido
en los últimos años el modelo asiático y, eventualmente, al que también
podría llegar a ser en el futuro el modelo europeo.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la
Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales
Internacionales de la Universidad Nacional

Etiquetas: